近日，一则“今年有望出台收入分配总体改革方案”的新闻一直占据多家门户网站“24小时新闻排行榜”头条位置。该消息称国家发改委人士透露，从高层态度和操作上看，今年有望出台收入分配总体改革方案，即收入分配改革的指导意见。

　　据称，发改委在2007年、2008年分别举行了四次内部征求意见讨论会，组织有关部委官员和学者，进一步论证和修订改革总体方案，并于今年3月再次组织了内部讨论会。有关专家指出，当前宏观经济背景下启动收入分配改革的意义在于，通过收入分配调整真正启动国内内需和消费，尤其解决中低收入者消费不足的问题。对于新一轮收入分配改革，国家发改委经济研究所副所长杨宜勇认为至少将惠及1.2亿人。

　　最新消息

　　收入分配改革方案有望今年出台

　　4月29日，国务院常务会议审议并原则通过《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》(下称《意见》)。按照惯例，通过国务院审议后，《意见》不久将对外公布，具有改革任务的各部委将围绕改革重点制定相应的实施步骤。

　　据国家发改委有关人士透露，今年经济社会体制改革的重点将围绕扩内需、保增长等主题展开。而从操作细节上看，修改政府核准投资项目目录、收入分配改革方案、包括社保基金预算制度在内的财税改革，将成为今年体制改革的三大重要看点。

　　这其中收入分配改革无疑是最受老百姓关心和关注的内容。

　　据悉，《意见》提出加快出台关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则。据国家发改委人士透露，尽管前两年体制改革意见中也写入了该点，但从高层态度和操作上看，今年有望出台收入分配总体改革方案，即收入分配改革的指导意见。

　　事实上，有关收入分配制度改革的方案已于2006年初步拟定。消息显示，《推进收入分配制度改革的意见》草稿一度进入最后征求意见阶段。但此后改革方案却一直没有亮相。

　　“一是制度设计难度大，二是利益调整阻力大。”中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员王小鲁分析，收入分配涉及财税体制改革、社保制度设计等多个层面，这样，政策设计和重构利益格局，不是一件简单的事情。

　　据国家发改委有关人士透露，发改委在2007年、2008年，分别举行了四次内部征求意见讨论会，组织有关部委官员和学者，进一步论证和修订改革总体方案。并于今年3月再次组织了内部讨论会。目前，收入分配总体方案基本成型，有望今年出台。

　　收入分配改革被贴上扩大内需标签

　　事实上，多数学者把收入分配改革的意义，纳入宏观经济视角。即扩大居民消费，就需要改革现行国民收入分配制度，提高劳动所得占国民收入初次分配的比重，以提高广大居民尤其是中低收入群体的购买能力；同时，需要深化社会保障制度改革，建立统筹城乡、覆盖全社会的保障体系，以改善居民预期。

　　“要真正改变经济增长模式，根子还在收入分配领域。”王小鲁称，当前宏观背景下启动收入分配改革的意义在于，通过收入分配调整真正启动国内内需和消费，尤其解决中低收入者消费不足的问题。

　　新闻背景

　　我国居民收入差距世界领先

　　许多人在谈到居民收入差距的时候，普遍认为，高收入阶层的收入太高了。2006年的一项网络调查显示，有69%的人认为“加大税收调节力度，强化高收入人群税收监管，改变工薪阶层成为纳税主体的现状”最关键。这表明“调高”成为了当前人们最关注的问题。然而，从宏观意义上讲，中国收入差距之所以如此之大，原因并非高收入阶层收入太高，而是中低收入水平太低。或者换句话说，并非是富人“太富”，而是一般人“太穷”。所以，解决居民收入差距的关键在于提高中低收入阶层的收入水平。

　　我国居民收入差距已经排在了世界前列。从分布结构看，收入差距广泛存在于社会经济的各主要方面。一是城乡差别。按国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6，只有三个国家超过了2，中国是其中之一。2004年我国城乡收入差距扩大到了3.53:1。二是区域差距。从东、中、西、东北四大经济区域发展看，不仅中、西、东北与东部地区人均GDP差距不断扩大，GDP增长率的差距也没有出现明显的缩小，即绝对和相对差距仍在不断扩大之中。三是行业差距。2004年人均收入最高的证券业为50529元，最低的是林业，为6718元，前者是后者的7.52倍。此外，电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2～3倍，如果再加上工资外收入和福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5～10倍之间。四是企业差距。

　　从发展速度看，我国居民收入由世界上最平均的一个国家之一，变成世界上差距最大的国家只用了二十几年的时间，为国际所罕见。

　　分配不合理展现社会不公平

　　我国初次社会分配中存在着一些不平等、不公平现象。一是一些部门凭借“行政权利”获得大量额外收益。根据有关资料，2004年全国公款吃喝3700亿元，公车消费3986亿元，公款出境旅游2400亿元，公款赌资外流2000亿元，合计12086亿元。这一规模占当年各项税收收入(不包括关税和农业税)的47%，并远远高于同期的国防开支。二是垄断行业以垄断地位获取收益，垄断行业内职工收入明显高于其他行业的员工，许多企业员工工资是全国平均工资水平的3-10倍。三是地区改革开放程度的不同导致了一定的地区差别。四是居民收入在初次分配中所占比例偏低。有关资料显示，居民、企业和政府三者的收入分配比重从1998年到2003数年间，居民收入比重下降了6.8个百分点，政府的比重上升了5.6个百分点。

　　当前，政府“二次分配”作用的弱化，主要体现在对高收入者税收调节机制不健全；“偷、漏、逃、抗税”严重，对非法收入处罚乏力；在税收收入连年大增的良好环境下，我国税收流失额也在趋于扩大。据专家保守估计，2004年我国税收流失额至少4500亿元，税收流失率在15%左右，这与发达国家有很大差距。与此同时，低收入群体有效保障基础薄弱，难以得到有效援助。

　　更为严重的是，由政府主导的“二次分配”本来的作用是要弥补市场机制下初次分配在公平方面的不足，但在我国却在一定程度存在着“逆向调节”的现象。通常情况下，少数高收入者缴纳税收应占个人所得税的主要部分，如美国1991年10%的最高收入者缴纳个人所得税占全部个税比重在80%以上。但在我国，由于受各种因素影响，高收入阶层的个人所得税收难以有效征收到位，而个人所得税起点偏低(即使从800元提升为1600元以后这一问题依然存在)，使得大多数人成为个人所得税的征收对象，最后导致一个现象就是，按照国际惯例不该交税甚至应该成为政府补贴对象的中低收入阶层成为了交税主力，而本该成为交税主力的高收入阶层却往往成为漏税逃税大户。

　　在很多国家，除了初次分配和二次分配之外，慈善公益事业也较为发达，通过多种途径和多种方式的捐助活动，许多富人的财产被直接或间接地转移到了穷人手中，客观上起到国民收入再分配的作用。因而，被学者称为第三次分配。目前，我国有大大小小慈善机构100多家，但所掌握的总额还不到GDP的0.5%，而美国每年捐赠的慈善公益资金高达GDP的9%。

　　新闻分析

　　收入分配改革是一场静悄悄的“革命”

　　一位接近劳动和社会保障部的人士两年前在接受采访时说，“不宜多说，这样一场改革必定会触动一部分人的利益，所以按上面要求是‘只做不说，少说多做’。”

　　近年来，收入分配制度的改革一直是在一步步地悄然进行。“三减免、三补贴”等一系列惠农政策的实施，多次提高企业离退休人员基本养老金标准，城市居民最低生活保障对象是应保尽保，促进下岗失业人员再就业，完善最低工资制度。

　　由于政府一直秉承“少说多做”的原则，这场关系到全体中国人切身利益的改革，让人感觉一直是“悄悄的”。

　　其实，早在2005年全国“两会”之后，国家发改委就牵头，联合财政部、人事部、劳动和社会保障部等部委就开始着手起草一份“收入分配制度改革的指导意见”。

　　据称，坚持的原则就是十六大报告中提出的，当时已没有争议。十六大报告中指出，理顺分配关系，确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平。

　　国企及垄断行业一直是最难啃的“骨头”

　　发改委宏观研究院收入分配与消费研究室主任陈新年当时认为2005年年内意见就会出台，但是结果在她的意料之外。谈及原因，她认为是“涉及国有企业这一块，复杂又敏感”。

　　据了解，2005年版的收入分配制度改革意见初稿的基本思路主要包括八个方面：建立平等参与市场竞争的收入分配秩序；实施反垄断的分配调控政策；千方百计增加农民收入；加强对劳动者报酬的宏观管理；加大对城乡贫困人群的救助力度；加快完善社会保险制度；加大税收对收入差距的调节力度；实施积极的就业政策。

　　可以看出，这个初稿展现了一个宏观的、涉及面极为广泛的政策框架。它以“调高、扩中、保低”为主线，涵盖初次分配、二次分配和对分配秩序的规范整顿，确定了收入分配改革的重点。

　　陈新年表示，收入分配本身是一个市场化的过程，但是由于国有企业的特殊性，又不能完全按市场化来操作，所以是“复杂又敏感”。改革收入分配制度涉及每个人的利益，方方面面的利益，所以接近劳动和社会保障部的人士表示，“在大的原则和方向上已经有了说明和引导，剩下的就是要低调行事。”

　　专家建议，对享受高利润的垄断行业，可以考虑多种调控措施，比如，对垄断利润课以专项税收；财政对垄断行业的临时性政策补贴要经人大专门审议通过；垄断性行业的产品和服务的价格要经公众听证会；约束行政性垄断行业单位内部的收入分配等。

　　观点

　　收入分配改革方案期盼公开征求意见

　　马光远(学者)

　　如果说前30年中国解决的是“做蛋糕”的问题，那么未来要解决的显然是“分蛋糕”的问题，让绝大多数人分享改革的成果。

　　在全力应对经济衰退的语境下，启动收入分配改革，并将之提高到攸关经济转型和经济复苏的关键性举措的高度。从宏观经济学的视角而言，分配与经济增长之间是一个良性互动，合理的分配能够成为经济长期增长的最根本的动力，而不合理的分配最终会因消费能力的不足而使发展动力衰竭。

　　正是由于分配机制的问题，2007年居民消费率仅为35.4%，比发达国家低了30个百分点，也是改革开放30年来的最低点，比历史最高水平1985年的52%低了约17个百分点。因此，要真正改变经济增长模式，根子还在收入分配领域。

　　这样一项重大的改革，最佳路径应该是由发改委公布初步的方案，全民参与讨论。收入分配注定是一个广求民意的公共政策，唯有让民众参与，体现民众的知情权、参与权、表达权，才能对抗利益阶层，形成一个比较合理的利益分配机制，只有民众参与，调整方案才能在更大程度上体现其公平价值，维护民众的利益。

　　第三次收入分配改革

　　收入分配改革是中国改革开放的一项重要内容。

　　前两次收入分配改革，可分别概括为1980年代的1990年代“让一部分人先富起来”，以及“打破平均主义大锅饭”。前两次收入分配改革，第一次民意总体上比较认同，第二次则因收入差距大幅拉开而导致部分群众利益相对受损。仍在纸上谈兵的本次收入分配改革，则被认为将试图缓释贫富过分悬殊带来的民间积怨和阶层冲突。

　　当前提振中国经济，关键在于刺激内需。而刺激内需能否奏效，关键在于调整国民收入格局，尤其解决中低收入者消费力不足的问题，进而根本改变中国当前经济增长方式。